成都试点土地银行政策 促进土地规模经营

　　21世纪经济报道记者   吴红缨 实习记者  罗姣

　　成都城乡级差地租改革实验

　　本报记者获悉，今年开始，成都将继续在“土地银行”、“田间股份制”等领域率先进行探索。

　　成都方面的用意是，以此“鼓励和支持土地适度规模经济”。

　　根据成都的远景规划，到2020年，成都市将以现有660万亩耕地为基数，耕地集中经营比例要达75%，这意味着今后每年平均新增流转耕地约50万亩。

　　这些被释放的农地，将产生天文数字的市值。以成都市锦江区为例，这是市中心的区位，一亩地(使用权。下同)挂牌价是80万。不过，这项酝酿中的计划若要付诸实践，其启动资金同样也是天文数字。锦江区土地整理成本，一亩至少20万，这还未考虑不少的安置费。

　　对于成都来说，天文数字土地市值的取得的前提是，在成都大范围展开的国土整治(包括农地整治和村庄整治)，但推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益。

　　显然，土地使用权改革试点牵动甚广，需要一系列的改革作业流程上的跟进。

　　成都市统筹城乡委员会专家组成员陈家泽告诉本报记者，成都市目前已经获得了这样的先行先试权：对于具有突破性的改革试验将实行项目化管理，制定相应的专项改革方案。在涉及土地、金融等重要改革事项将按国家规定程序先报批、后实施。

　　土地银行想象

　　“土地银行”是成都今年着力探索试点的先行先试的内容之一。

　　成都负责改革试点的人士告诉记者，按照国务院5月份对综改的批复精神，与统筹城乡发展主题相关的改革事项，将优先放在成渝试验区先行先试；对一些重大的改革开放措施，国家发展改革委将加强对配套改革试验的指导和协调推进工作。

　　“土地银行”具体运作模式是指政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。

　　成都所属彭州市磁峰皇城农业资源经营专业合作组织、彭州市磁峰滴水农业资源经营专业合作组织，去年已组建了类似的“土地银行”。

　　“土地银行”这一试点操作，与成都作为综改区在土地改革中有更宏大的探索密切相关。今年5月7日，国务院批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》中，提出的创新耕地保护机制，规范土地承包经营权流转、逐步缩小征地范围、开展农村集体建设用地使用权流转试验等项目。

　　在北京大学教授周其仁看来，扩大集体建设用地入市的范围和力度，其实就是缩小国家征地的范围，即在现有征地制度之外建立新的市场化的土地供给路径。周所在的北京大学国家发展研究院6月底发布了一份至今对成都统筹城乡改革最详尽的研究报告。

　　在成都方面看来，这背后仍是一连串的由使用权衍生的“产权束”(诸如使用权的流转及带来的收益分配)的实现问题。

　　本报记者获悉，成都方面目前的初步考虑是，进一步健全创新农村金融服务，包括规范发展多种形式的新型农村金融机构，加快组建农村商业银行，扩大村镇银行试点，稳步发展贷款公司，农村资金互助社等小额贷款组织，鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作。

　　这些农村金融，将为确权后的成都新农村提供资本化渠道，这是对上述系列改革推进的通俗解释。

　　农地确权：

　　土地使用权下的产权束

　　在土地银行这一构想和实践中，必须迈过的坎是“农地确权”。

　　本报记者获悉，通过确权，2009年，成都每户农民最终会获得的证书之一，是一本红色的没有期限的《农村土地承包经营权证》。陈家泽说自己的理解是，“没有期限，就代表永远”。

　　“原计划是2008年年底完成，但因为工作量太大，涉及人数太多，最后确定是今年底内完成。”成都市政府派驻双流县的产权工作组成员、成都市委党校副教授蒋青说。

　　现在成都每个乡村，都在推动此项工程。

　　成都市委、市政府于4月出台的《关于做好2009年农村工作意见》(以下称《意见》)中，土地确权是今年工作重点。

　　确权改革是2008年3月初启动的“攻克关键环节”改革。

　　确权内容为明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地，集体建设用地、农村房屋、林权等的物权关系。

　　刚开始，成都选择了都江堰、大邑、双流和温江作首批试点。内容包括开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。

　　到2008年6月，开始扩面，但由于确权中的实际难题，扩面并未带来提速。

　　参与产权改革的蒋青等人在基层遇到大量问题，比如集体经济组织成员的认定，原来以产定包的土地台帐与实测地不符、宅基地面积确定等等。

　　本报记者获悉，为了迈过“确权”这一关键的坎，2009年6月底，成都市委市府在该市的青柏江区召开现场会议，要求基层要扎实推进确权工作。

　　“现在是可以公开讨论成都综改的时候了。”7月6日，成都市一位政府人士对本报记者描述说，之前上上下下对改革的顾虑重重，直到综改总体方案国务院批准后，才“心头敞亮”。

　　每亩20万的整理成本背后

　　或许继续印证了那句老话：解决了一个难题，带动了更多的难题产生。

　　“由于成都操作的是存量用地，每亩整理成本在20万左右，“我国实行严格的土地用途管制，又限制房地产开发，投资者不易于拿回成本。”成都市政府派驻双流县的产权工作组成员、成都市委党校副教授蒋青告诉本报记者。

　　“确权最终能不能推动农村建设用地流转，还有待观察。”成都大学统筹城乡研究中心副主任吴建瓴认为。

　　一方面，尽管成都申请在全市范围内统筹设置城乡建设用地增加挂钩项目区，但规模仍要受国家控制。另一方面，国家对农村建设用地入市仍有诸多限制，涉及相当多深层次的复杂问题，所以民间资本有所犹豫。

　　通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。

　　这一过程，又必然是要求城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供经济基础。

　　在成都灾后重建中，五个重灾区在确权基础上推动的土地资本化特例，让成都看到确权的效果。

　　如在社会联建中，开了宅基地向集体经济组织以外成员转让的先例。在成都都江堰市，农户与市民、集体签订三方“联建”协议，市民出资帮助农民修建房屋，同时市民可在已获得的集体建设土地上建设自己的房屋，并获得合法土地和房屋所有权权证。

　　“最开始联建时，市民出几十万即可，现在已涨到了几百万，开始有心而没参与的人，都很后悔。”成都一位市民称。

　　这些特批的政策，较为成功地解决了灾后重建的资金问题。“很难说它有普适性，因为并没有相关法律配套，但如果我们没有事先开展确权，就这些政策的开展就会有风险，农民权益也很难得到保护。”陈家泽说。